有(yǒu)生(shēng)态環境執法機(jī)關工(gōng)♦®作(zuò)人(rén)員(yuán)問(wèn)：

  我們在接收到(dào)某煤礦項目的(de)環境影(yǐng) ∑♠₩響報(bào)告書(shū)後，發現(xiàn)該項目存在未批先建的(de)情≤↔形，請(qǐng)問(wèn)生(shēng)态環境部門(mén)是(shì)≈∞ק否應該先對(duì)未批先建的(de)違法行(xíng)為(wè↑π≥i)進行(xíng)查處後再受理(lǐ)或者批準企業(yè)的(de)建設項目≥♦環評審批？

浙江某律師(shī)事(shì)務所答(dá)：

  對(duì)于該問(wèn)題實務中确實存在困惑±☆，且困惑的(de)主要(yào)來(lái)源 λ是(shì)因為(wèi)原環境保護部辦公廳曾下(xià)發過《關于進一(yī)步加強環境影÷π$(yǐng)響評價違法項目責任追究的(deΩ )通(tōng)知(zhī)》（環辦函〔2015〕389号），該文(w§πén)件(jiàn)規定：

  “二、各級環境保護部門φ¥(mén)收到(dào)建設項目環評審批、竣工(gōng)®←↓∏環境保護驗收申請(qǐng)時(shí)，應當首先對(duì)建設項目是(s©♠hì)否存在環評違法行(xíng)為(wèi≥↕ δ)及其行(xíng)政處罰、整改、責任追究等情況進行(xíng)審查。對(♣≥$duì)存在環評違法行(xíng)為(wèi)的(de)建設項目，應當要(yào)求λ>建設單位主動、如(rú)實在申請(qǐn•₹÷g)文(wén)件(jiàn)中說(shuō)明(míng)相(xiàng)關情況。

  三、對(duì)于未依法實施行(xíngδ♦)政處罰、未按處罰要(yào)求整改到(dào)位的(d​♦✔ e)環評違法項目，一(yī)律不(bù)予受理​ε≠♣(lǐ)其環評文(wén)件(jiàn)、竣工(gōng)環境保護驗收申請(q"≤→"ǐng)。

  對(duì)于通(↓$∑tōng)過隐瞞環評違法行(xíng)為(wèi)進入環評審批或竣工(gōn±π↑♠g)環境保護驗收流程的(de)，一(yī)經發現(xiàn)，立即終止審批或驗收εα♥程序，退回環評文(wén)件(jiàn)或驗≈'收申請(qǐng)，在環境保護部門(mén)網站(zhàn)σ"對(duì)建設單位予以曝光(guāng"<‍)。

  對(duì)于通(tōng)過欺騙、賄賂等不(bù)正當手段取得(de)¥εβ環評批複或通(tōng)過竣工(gōng)環境保護驗收的(de)，£α£應當依法予以撤銷。

  四、對(duì)新發現(xiàn)的(de)環評違法項目不(‌€bù)及時(shí)予以查處的(de)，對(•♠☆♦duì)按規定應當移送紀檢監察機(jī)關追究責任的♥♥(de)環評違法項目不(bù)移送的(de)，對(duì)未實施行(xíng)政處罰、未按←‍&∞要(yào)求整改到(dào)位、未按規定追究責任的(de)環評違法項目通(tōng)過環評≠↕審批或竣工(gōng)環境保護驗收的(de)，應當依紀依規追究相(xiàn✘"g)關環境保護部門(mén)工(gōng)作(zuò)α←™人(rén)員(yuán)責任。”

  該文(wén)件(jiàn)明(míng)确實施罰≥β♠γ款并整改到(dào)位是(shì)生(shēng)态環境主管部門(mén)受理(lǐ)并批準£¥環評申請(qǐng)的(de)前置條件(jiàn)，且要(yào)求對(duì)不₹λ(bù)按此操作(zuò)的(de)工(gōng)作(zuò)人(rén)員(yuán)依紀<'απ依規追究責任。

  雖然，原環保部有(yǒu)上(shàng)述規定，←δδ☆但(dàn)本人(rén)認為(wèi)上(s∑‍↑♦hàng)述規定因違反法律規定而無效，具體(tǐ)理(lǐ)由如(rú)下(xià)：

  環評審批在法律上(shàng)屬于行( ✔¥​xíng)政許可(kě)，其受理(lǐ)及審批應受《行(xíng)政許可(kě)π™♥€法》的(de)規制(zhì)。《行(xíng)政許可(kě)法》（2019修正）第四條規定：“設 ∞定和(hé)實施行(xíng)政許可(kě)，應當依照(z★$"hào)法定的(de)權限、範圍、條件(☆♥jiàn)和(hé)程序。”環評審批屬于《環境影(δ₽λ"yǐng)響評價法》設定的(de)行(xín≤₽g)政許可(kě)，部門(mén)規範性文(wén)件(jiàn)無權擅自(zì)設定環評審批¶γ±的(de)條件(jiàn)。《環境影(yǐngλ↕)響評價法》、《建設項目環境保護管理(lǐ)條例》中均未将實施罰款并整改到(πσ♠dào)位作(zuò)為(wèi)環評審批的(↔γde)前置條件(jiàn)。

  《建設項目環境保護管理(lǐ)條例》第十一(yī)條僅明(mí★‍★ng)确：建設項目有(yǒu)下(xià)列情形☆₹&之一(yī)的(de)，環境保護行(xíng"₽↕‌)政主管部門(mén)應當對(duì)環境✘÷影(yǐng)響報(bào)告書(shū)、環境影 £‌≥(yǐng)響報(bào)告表作(zuò)出不(bù)予批準的σ‌(de)決定：

  （一(yī)）建設項目類型及其選址、布∏β>局、規模等不(bù)符合環境保護法律法規和(hé)相(xiàng)關法定規劃；

  （二）所在區(qū)域環境質∏♦量未達到(dào)國(guó)家(jiā)或者地(dε→γ£ì)方環境質量标準，且建設項目拟采取的(de)措施不(bù)能↑'(néng)滿足區(qū)域環境質量改善目​≠&¶标管理(lǐ)要(yào)求；

  （三）建設項目采取的(de)污染防治措施無法确保污染物(wù)排放(fànλ×®g)達到(dào)國(guó)家(jiā)和↔≥÷(hé)地(dì)方排放(fàng)标準，或者未采取必要(yào)措施預防和(h‌π☆é)控制(zhì)生(shēng)态破壞；

  （四）改建、擴建和(hé)技(jì)術(sh★×δ∑ù)改造項目，未針對(duì)項目原有(yǒu)✔• ≠環境污染和(hé)生(shēng)态破壞提出有(yǒu)效防治措施；

  （五）建設項目的(dβ✘e)環境影(yǐng)響報(bào)告書(shū)、環境影(yǐn✘λg)響報(bào)告表的(de)基礎資料數(shù)據明(míng)顯不λ‌(bù)實，內(nèi)容存在重大(dà)缺陷、遺漏，或者環境影(yǐng)響評價結論不(bù)★↕明(míng)确、不(bù)合理(lǐ)。

原環境保護部辦公廳下(xià)發的(de)《關于加強“未批先§≠建”建設項目環境影(yǐng)響評價管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的(de)通©αλ(tōng)知(zhī)》（環辦環評〔2018〕18号）中明(mπ∑íng)确：

  “三、環保部門(mén)應當按照(zhào)本通(tōng)知(zh"×£♥ī)第一(yī)條、第二條規定對(duì)“未批先建”等違法行(xíng)為(wèi∑<≤♠)作(zuò)出處罰，建設單位主動報(bào)批環境影(yǐng)響報(bào)告書(shū§π)(表)的(de)，有(yǒu)審批權的(de)環保部門(mé‌₹n)應當受理(lǐ),并根據技(jì)術(shù)評估和(hé)審查結論分(fēn)别作(¥™$→zuò)出相(xiàng)應處理(lǐ)：

  （一(yī)）對(duì)φ↕♦♥符合環境影(yǐng)響評價審批要(yào)求的($✔δ≥de)，依法作(zuò)出批準決定，并出具審批文(wén)件(jiàn)。

  （二）對(duì)存在《建設項目環境保護管理(lǐ)條例》α®♥第十一(yī)條所列情形之一(yī)的(de)，環保部門(mén)依法不(bù)予批準該項♥∞♥目環境影(yǐng)響報(bào)告書(s≈•©★hū)(表)，并可(kě)以依法責令恢複原狀。”

  該文(wén)件(jiàn)比環辦函〔2015〕389号文(wén)更新δ¥，且僅明(míng)确要(yào)求進行(xíng)處罰，并未将實施處罰作β€(zuò)為(wèi)受理(lǐ)和(hé)批準環評申請(qǐng)的α φ♠(de)前置條件(jiàn)，應該視(shì)為(wèi)原環保部對(duì∏↔€​)原文(wén)件(jiàn)的(de)糾錯(cuò≠♦)。

  綜上(shàng)，生(shēng)态環境主管部門(λδ≠λmén)應當依法受理(lǐ)和(hé)批準建↔♠設項目環評申請(qǐng)，不(bù)得(de)擅自(zì)将實施處罰和(h£§¥♥é)整改到(dào)位作(zuò)為(wèi)環評行(xíng)政許可(kě)的(de✘☆δ)前置條件(jiàn)。